Det internationale CO2-kvotehandelssystem

Det internationale CO2-kvotehandelssystem
De overordnede “spilleregler” for CDM og JI fastlægges ved de såkaldte COP-møder (Conference of Parties). Disse afholdes jævnligt mellem de lande, der i 1992 indgik UNFCCC-konventionen om at begrænse udledningen af drivhusgasser, og siden fulgte denne konvention op med Kyoto-protokollen i 1997. [1] Klimakonferencen i København i december 2009 (COP15) er det femtende møde siden 1996.

Ideen med kvotehandelssystemet er, at de politisk fastsatte CO2-reduktioner skal foretages, hvor det er billigst og desuden sikre en overførsel af penge og teknologi fra ilandene til de ulande, hvor projekterne finder sted. Især USA under Clinton-administrationen pressede på for at indføre et internationalt kvotehandelssystem, selvom landet i sidste ende undlod at ratificere Kyoto-protokollen. En vigtig årsag til det positive syn på kvotehandel var, at USA i forvejen havde gode erfaringer med at begrænse syreregn via Clean Air Act, der i 1990 indførte et nationalt kvotesystem for udledning af svovldioxid. [2]

Med Kyoto-protokollen blev der gradvist indført et nyt kvotehandelssystem, denne gang for seks forskellige typer af drivhusgas [3] og på internationalt plan. De deltagende lande og disses største virksomheder har fået tildelt kvoter for deres udledning frem til 2012, og kan indbyrdes handle med dem for at få lov til at udlede mere eller tjene på et eventuelt overskud af kvoter, hvis deres egen udledning er mindre, end hvad de oprindeligt har fået tilladelse til. Mens “almindelige” kvoter blot giver lov til at udlede CO2, er de to særlige kvotetyper JI (Joint Implementation) og CDM (Clean Development Mechanism) koblet direkte til investeringer i klimaprojekter, primært i Østeuropa hhv. ulandene.

Sideløbende findes der en række frivillige kontrolprogrammer, som enten kan udføres som ekstra kvalitetskontrol af projekter, der i forvejen er CDM-certificerede, eller kan bruges på projekter, der udføres uafhængigt af kvotehandelssystemet, og ligeledes skaber CO2-kreditter. [4] Markedet for CO2-kompensationsprojekter domineres dog af CDM, som er vokset eksplosivt, siden de første CDM-kreditter blev udstedt i oktober 2005. Således blev der i 2007 omsat CDM-kreditter for næsten 13 milliarder $, mens der kun blev omsat JI-kreditter for knapt 500 millioner $ og kreditter for 265 millioner $ på det frivilige CO2-kompensationsmarked. Også de to sidste markeder har dog oplevet en kraftig vækst i de seneste år. [5]

I princippet kan CO2-kompensationsprojekter udføres overalt i verden, hvis bare der er et marked for dem. CDM-projekter kan dog kun finde sted i Annex I-lande, som især er ulande men også lande som New Zealand, der ikke deltager i Kyoto-protokollen. Projekter, der er certificeret efter en af de frivillige standarder kan finde sted overalt, medmindre deres retningslinier siger noget andet. I praksis bliver de oftest udført i ulandene, som tilbyder de laveste omkostninger.

Kollmuss (Making Sence of the Voluntary Carbon Market) gennemgår en række ulemper ved både kvotesystemet og CO2-kompensation generelt: [6]

1) Kompensationsprojekter i ulandene risikerer at blive en undskyldning for ikke at foretage hjemlige CO2-reduktioner. Selvom projekterne på kort sigt kan give økonomiske besparelser, kan de også samtidig udsætte ilandenes teknologiske omstilling og effektivisering af energisystemerne, som bliver nødvendig under alle omstændigheder, i takt med at især den billige olie slipper op. Dertil kommer, at

2) Markedssystemet risikerer at skabe modstand mod fremtidig CO2-regulering blandt de aktører, der for øjeblikket har gavn af at sælge CO2-kreditter (et problem, hvis omfang dog kommer an på, hvor megen politisk indflydelse virksomhederne har).

3) Det er ofte svært at vurdere additionaliteten i projekter (et problem, som forstærkes af punkt 1, 4 og 5).

4) Der mangler egentlig konkurrence på kompensationsmarkedet. På et “normalt” marked holder kunder og udbydere hinanden i skak, men når det gælder CO2-kompensation, har kunder og udbydere et fælles mål om, at så mange projekter som muligt bliver godkendt, og derfor afhænger kvaliteten af projekterne af, hvor effektive og uafhængige kontrolmekanismer, der kan etableres.

5) Projektudviklerne vælger selv de virksomheder, der skal fungere som “uafhængig” tredjepart i vurderingen af projekterne, og

6) CDM-projekternes teoretiske positive virkning på ulandenes udvikling viser sig ofte at være stærkt begrænset i praksis.

Lohmann (Carbon Trading – a critical conversation) indtager det standpunkt, at CDM generelt er en uoprettelig fiasko. Han underbygger dette ved at henvise til de teoretiske problemer med at vurdere additionalitet, samt en række projekter, som tilsyneladende ikke har givet reduktioner i praksis. Lohmann kritiserer specifikt CDM/JI, men hans argumenter kan bruges imod enhver form for tilsvarende CO2-kompensation i udlandet. Det fremgår dog ikke, hvor repræsentative de udvalgte projekter er for CDM i almindelighed, hvilket svækker hans hovedpointe.

Schneiders undersøgelse Is the CDM fulfilling its environmental and sustainable development objectives? er mere positiv overfor de potentielle muligheder, men gør samtidig opmærksom på de mange problemer med kontrolsystemerne. Kollmuss vurderer, at det frivillige marked har den gavnlige virkning, at de virksomheder, der ikke selv er omfattet af Kyoto-protokollen (ikke mindst de amerikanske) alligevel kan få erfaringer med CO2-kompensation, hvilket kan fremme opbakningen i USA til en senere deltagelse i et udvidet CO2-kvotehandelssystem efter 2012. [7] Samtidig giver det frivillige marked mulighed for at eksperimentere med mindre projekter, der normalt ikke ville blive iværksat som CDM, da det ville kræve for stor en indsats i forhold til CDM-kravene om styring og kontrol.

Victor (The Collapse of the Kyoto Protocol and the Struggle to Slow Global Warming) har flere indvendinger imod det internationale kvotehandelssystem. Først og fremmest findes der ikke nogen stærk global myndighed, som kan sikre ejendomsretten til de enkelte kvoter og forhindre, at en stat pludselig vælger at forlade samarbejdet. Et kvotesystem kan godt fungere indenfor rammerne af en stat. Men det internationale samfund er for svagt til at kunne håndhæve et effektivt kvotesystem. [8]

Fordelingen af udledningstilladelser mellem staterne skaber særlige problemer, da de alle ønsker at slippe med så få forpligtelser som muligt, og de nødvendige kompromisser derfor altid vil gøre de overordnede reduktionsmål langt lavere, end hvad der egentlig er nødvendigt. Det er alt for let at leve op til de formelle forpligtelser, da Kyoto-protokollen accepterer brugen af forskellige “sinks” såsom skov- og jordbrugspleje, og har tildelt alt for rigelige kvoter til Rusland og Ukraine. Og det er ekstra svært at kontrollere systemets virkning, da hele seks forskellige drivhusgasser med vidt forskellig betydning for klimaet er i spil. [9]

Man kan godt forestille sig andre og mere effektive globale klimastrategier end kvotehandelssystemet. Victor gennemgår tre forskellige alternativer og deres fordele og ulemper: [10]

1) En global skat på CO2-udledning. Dette vil i teorien være den mest effektive måde at regulere udledningen på, og kommer udenom de mange slagsmål, der knytter sig til kvotehandelssystemet. Til gengæld kræver også denne løsning væsentligt stærkere internationale institutioner, end der findes i dag. Ganske vist kunne man forestille sig at bruge Verdenshandelsorganisationen (WTO) som motor ved at koble krav om CO2-skatter sammen med frihandelsaftaler, men endnu er en sådan udvikling rent hypotetisk, og vil i givet fald tage adskillige årtier at forhandle på plads. Og dertil kommer, at brugen af skatter som politisk styringsinstrument er noget nær et tabu i USA.

2) En global koordination af de forskellige staters klimapolitikker. Denne løsningsmodel kræver ligeledes stærke internationale institutioner, og har desuden den svaghed i forhold til globale CO2-skatter, at det er sværere at kontrollere effekten. Selv vurderer Victor, at koordinationsmodellen ikke er en farbar vej, til trods for at den umiddelbart virker logisk og effektiv.

3) Et såkaldt “hybrid trade and tax”-system, som Victor selv anbefaler at indføre. Det vil efter hans skitsering minde om det eksisterende kvotesystem, men kun handle om CO2-udledning og have indbyggede maksimalpriser, således at omkostningerne ved at tilslutte sig systemet vil være mere gennemskuelige for de enkelte stater. Om systemet vil være så overlegent i forhold til de øvrige muligheder, som Victor hævder, står dog ikke særlig klart.

Internationale aftaler har en høj grad af inerti, idet de så godt som altid skyldes langvarige forhandlinger, hvor et utal af kompromisser mellem forskellige alliancer og særinteresser skal brydes op og genforhandles, hvis staterne beslutter sig for at starte helt forfra i stedet for at bygge videre på allerede eksisterende aftaler. [11] Kvotehandelssystemet er mindre effektivt end de nævnte alternativer (i hvert fald på papiret), men er ikke desto mindre den mulighed, som har opnået støtte/accept fra de fleste regeringer, der arbejder for en øget klimaindsats. Dette har en selvforstærkende effekt, og man kan derfor sige, at tiltro til kvotehandelssystemets muligheder er at gøre en dyd af nødvendigheden.

Selvom det oprindeligt var USA, der ønskede at indføre systemet, er det således blevet integreret i EU’s planer for den fremtidige klimaindsats, sådan som det afspejles af det seneste EU-direktiv om kvotehandel. Det blev vedtaget i 2008 af bl.a. Europa-Parlamentet, hvor der var et massivt flertal på 610 ud af 699 stemmer. [12]

Til trods for at kvotemarkedet ikke nødvendigvis er effektivt i forhold til et overordnet mål om at begrænse klimaændringerne, kan det alligevel godt fremstå som en succes i den forstand, at kvotehandelen i sig selv finder sted gnidningsløst, og uden at påvirke økonomien negativt i de deltagende lande. Det sidste er konklusionen i en rapport fra Massachusetts Institute of Technology, der undersøger EU’s hidtidige erfaringer med kvotehandelssystemet, og vurderer, at det kan komme til at spille en vigtig rolle som model for USA’s fremspirende klimastrategi. [13] Og UNFCCC’s foreløbige forhandlingsoplæg til COP15 i København lægger da også op til at videreføre kvotesystemet og CO2-kompensationer via CDM. [14]

Disse selvforstærkende tendenser gør, at det på kort sigt er frugtesløst at arbejde på at få kvotehandelssystemet skrottet til fordel for andre og bedre strategier. Men da det samtidig er meget tvivlsomt, om dette system kan forbedres tilstrækkeligt til at sikre en ambitiøs klimaindsats på egen hånd, er der samtidig gode argumenter for at udvikle andre strategier, som først kan supplere og på længere sigt overtage kvotehandelssystemets dominerende rolle i den globale klimastrategi.

Noter

[1] Grubb, s. 3-114. UNFCCC står for United Nations Framework Convention on Climate Change.

[2] Yamin, s. 4-7.

[3] Nærmere bestemt kuldioxid (CO2), metan (CH4), lattergas (N2O), hydroflourcarboner (HFC’er), perfluorcarboner (PFC’er) og svovlhexafluorid (SF6). Yahin, s. 367.

[4] Både “kvote” og “kredit” betegner tilladelser til CO2-udledning, typisk på 1 tons CO2 pr. kvote/kredit. CDM-kvoter/kreditter kaldes også CER’s (Certified Emission Reduction), mens kreditter fra frivillige certificeringsstandarder kaldes VER’s (Voluntary Emissions Reduction). De to typer kan ikke udveksles med hinanden.

[5] Capoor, s. 1. Omsætningen på det internationale kvotemarked som helhed var dog helt oppe på 64 milliarder $ i 2007 – over det dobbelte af niveauet i 2006.

[6] Kollmuss, s. 88-90. Udgangspunktet er her det frivillige CO2-kompensationsmarked, men argumenterne kan lige så vel rettet mod CDM/JI.

[7] Kollmuss, s. 88.

[8] Victor, s. 63-74.

[9] Victor, s. 8-10 + 56-63.

[10] Victor, s. 79-96 + 101-108.

[11] Grubb giver et godt indtryk af vanskelighederne ved at skabe alliancer og forhandle internationale aftaler på plads i sin beskrivelse af Kyoto-forhandlingerne. Grubb, s. 62-64 + 111-114.

[12] Folketingets EU-oplysning 11. juni 2009: “Emissionshandelssystemet (ETS)”, http://www.eu-oplysningen.dk/emner/energiklima/drivhusgasser/ETC/ samt Den Europæiske Unions Tidende 5. juni 2009.

[13] Ellerman, s. ii. Se også Pew Center on Global Climate Change 8. maj 2008: “EU Emissions Trading System Delivers Valuable Lessons”. http://www.pewclimate.org/press-releases/05.08.08 [linket er nede p.t.]

[14] UNFCCC: Negotiating text, s. 15 + 37-39.